Hoe komt het toch dat de overheid steeds weer mensen in de kou laat staan? Sterker nog: ze zorgen er zelf vaak voor dat deze mensen in de problemen komen. Is de overheid zo onmenselijk of zijn er andere oorzaken? Ja, onmenselijk wel, maar er werken geen onmensen. Het ligt aan andere dingen. Laten we eens kijken wat er zoal voor zorgt dat de overheid zo functioneert.
Het begint vaak in de Tweede Kamer. Onder druk van de media en de publieke opinie worden er wetten aangenomen die onuitvoerbaar zijn en ook niet altijd menselijk. Denk maar eens aan de Fraudewet die als reactie op de Bulgarenfraude is aangenomen en de Voorschotbeschikkingswet. Hier heb ik in een eerdere krant al over geschreven.
Amendementen
Ook amendementen* zorgen voor veel problemen. Ik heb jaren op de afdeling automatisering van de Rijksdienst Wegverkeer gewerkt. Vaak werden systemen die nodig waren voor het uitvoeren van nieuwe wetten alvast in concept gebouwd, ook al was de wet nog niet aangenomen. Ik weet nog goed dat wij altijd heilige schrik hadden dat er in zo’n conceptwet nog amendementen zouden worden aangenomen.
Vaak betekende dat dat je de relationele database, een stel samenhangende tabellen, compleet opnieuw moest ontwerpen. Dat kon natuurlijk niet. In de praktijk werden die uitzonderingen er dan ook maar wat ingemoffeld. Je begrijpt wel dat dat de kwaliteit van zo’n systeem niet ten goede komt. De werkwijze van de Tweede Kamer en het ontwerp van de systemen voor de overheid staan op gespannen voet. Bij andere overheidsinstanties gaat het op dezelfde manier. Ook bij de Belastingdienst.
Relationele databases
Vroeger werd alles op papier gearchiveerd. Toen de elektronische verwerking zijn intrede deed, maakte men in het begin gebruik van zogenaamde hiërarchische databases. Al snel werd dit vervangen door relationele systemen. Deze nemen minder ruimte in beslag en zorgen voor meer eenduidigheid. Voor de dagelijkse gang van zaken werkt dat prima. Maar niet voor de archivering. In tegenstelling tot de hiërarchische database, waar alles netjes bij elkaar werd gehouden, wordt de historie in deze nieuwe systemen niet bewaakt. Als jij bijvoorbeeld verhuist, dan wordt dat wel aangepast in de database, maar je oude adres wordt vaak niet bewaard. Als je dan een gebeurtenis van tien jaar geleden moet reconstrueren, dan gaat dat dus niet lukken. Helaas denken veel systeembeheerders dat archivering hetzelfde is als back-ups maken. Maar omdat de samenhang niet meer te achterhalen is, kun je die gebeurtenis gewoonweg niet meer volledig terughalen als je alleen back-ups maakt.
De Archiefwet
Later werkte ik bij een bedrijf dat elektronische archiveringssystemen ontwierp en toen kwam ik erachter dat vrijwel geen enkele overheidsinstelling voldeed aan de zogenaamde Archiefwet, waarin bijvoorbeeld is vastgelegd dat bepaalde feiten zelfs na twintig jaar nog gereproduceerd moeten kunnen worden. In Amerika leidde dat tot rechtszaken, waarin de overheid aldaar enorme bedragen schadevergoeding moest betalen omdat ze niet aan die verplichting konden voldoen. Bij mijn weten is dat in Nederland nooit gebeurd.
Verouderde computersystemen
Dit is allemaal al heel erg: systemen die krakkemikkig in elkaar zitten, omdat amendementen er op het laatste moment in verwerkt moeten worden en stukken die niet gearchiveerd worden. Maar het ergste moet eigenlijk nog gezegd worden: zowel bij de Belastingdienst als bij het UWV (en vast nog wel bij veel meer overheidsinstellingen) zijn de informatiesystemen hopeloos verouderd.
De basis van die systemen draait vaak nog op MS-DOS! Dat komt doordat grote automatiseringsprojecten steeds maar weer mislukken. Het gaat te ver om daar dieper op in te gaan. Maar feit is dat die projecten keer op keer falen, met als gevolg dat men toch maar weer teruggrijpt op de bestaande systemen.
De Belastingdienst
Als je dus bedenkt dat de systemen bij de Belastingdienst sowieso al houtje-touwtje in elkaar zitten vanwege het verwerken van amendementen, dat er nooit goed elektronisch gearchiveerd is en dat de systemen hopeloos verouderd zijn, dan snap je wel dat het behandelen van casussen die vaak meer dan tien jaar terug gaan een complete onmogelijkheid is voor die dienst.
Systeemdenken
Nu is er nog iets dat het werken bij de overheid lastig maakt. Dat is het zogenaamde systeemdenken: klanten zijn een casus in een systeem geworden. Vroeger was je meerdere de baas. Tegenwoordig luistert een ambtenaar vooral naar zijn computer. Als je dan ook nog bedenkt dat bij veel gemeentes de hardheidsclausules (die uitzonderingen mogelijk maakt) geschrapt worden omdat die teveel tijd kosten, dan snap je dat de menselijke maat ver te zoeken is.
Samenwerken
Doordat systemen niet goed op elkaar aansluiten en de privacywetgeving het vaak überhaupt verbiedt om gegevens uit te wisselen, kunnen afdelingen niet goed samenwerken. Terwijl veel mensen juist met allerlei verschillende instanties te maken hebben. Ieder afzonderlijk computersysteem heeft zijn eigen waarheid, maar het totale plaatje klopt vaak niet. En wie is dan de schuldige?
Samengevat
De Tweede Kamer neemt vaak compleet onuitvoerbare wetten aan. Omdat er op het laatste moment amendementen in die wetten worden aangenomen, krijg je krakkemikkige systemen. Doordat pogingen om veranderingen door te voeren steeds weer mislukken, zijn die systemen hopeloos verouderd.
Er is bij het ontwerp geen rekening gehouden met de Archiefwet. Daardoor zijn casussen van pakweg tien jaar geleden nauwelijks te reconstrueren. Ambtenaren zijn gewend te werken volgens regeltjes die zijn vastgelegd in computersystemen. De menselijke maat verdwijnt hierdoor. Je wordt een geval, een nummer. Tenslotte zorgt de privacywetgeving voor enorme problemen.
De verschillende partijen kunnen vanwege privacy niet meer samenwerken, met alle gevolgen van dien. Dit alles zorgt er voor dat we opgescheept zitten met een hopeloos falende overheid.
* Een amendement is een wijziging van een wetsontwerp door de Tweede Kamer. Vroeger kon de Tweede Kamer alleen ja of nee zeggen op een wetsvoorstel, maar ze konden er geen veranderingen in aanbrengen. Dat kan sinds de Grondwetsherziening van 1848 wel.